國土空間相關專項規(guī)劃管理丨“多規(guī)合一” 國土空間專項規(guī)劃的長沙探索
發(fā)布時間：
2023-09-15 09:08
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國土空間專項規(guī)劃是深化“多規(guī)合一”改革，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃系統(tǒng)性、整體性重構的重要抓手，也是落實國土空間總體規(guī)劃傳導要求，綜合平衡和統(tǒng)籌協(xié)調資源要素配置，形成國土空間開發(fā)保護新格局的重要支撐。為深入貫徹《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》決策部署，長沙市按照深化“多規(guī)合一”改革要求，充分發(fā)揮國土空間總體規(guī)劃的指導約束作用，以落地實施為導向，將專項規(guī)劃編制納入重點工作部署，統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進，促進專項規(guī)劃空間協(xié)同、能用好用。
一、長沙市國土空間專項規(guī)劃主要做法
機構改革后，長沙市圍繞完善“三級三類”國土空間規(guī)劃體系，逐步推進全市國土空間專項規(guī)劃相關工作，從專項規(guī)劃管理、技術統(tǒng)籌、上下銜接、“一張圖”核對等方面進行了有關探索。
（一）突出三個明確，規(guī)范專項規(guī)劃管理
完善制度建設，加強全市專項規(guī)劃管理工作。一是明確目錄清單。按照部、省有關要求，2022年9月，長沙市自然資源和規(guī)劃局會同長沙市發(fā)展和改革委員會印發(fā)了《長沙市國土空間專項規(guī)劃編制目錄清單》，制定6類47個專項規(guī)劃目錄清單，界定了專項規(guī)劃編制范圍。二是明確編審責任。將47個專項規(guī)劃分解至市直各行業(yè)主管部門，形成“行業(yè)部門+資規(guī)部門”的共同規(guī)劃模式，推動建立協(xié)作治理的統(tǒng)一工作框架。三是明確工作機制。建立雙周報通報、不定期會商研討等常態(tài)化工作聯(lián)動機制，實現(xiàn)各類信息互通互享。
（二）實行三個統(tǒng)一，加強專項規(guī)劃整體統(tǒng)籌
制定《長沙市國土空間專項規(guī)劃編制統(tǒng)籌與審查機制工作方案》，確保47個專項規(guī)劃在同一框架體系下編制，在技術統(tǒng)籌上做到“三個統(tǒng)一”。工作平臺統(tǒng)一，堅持國土空間唯一性，統(tǒng)籌制定涵蓋現(xiàn)狀、已批法定規(guī)劃、用地權屬等信息的底圖底數，確保全市47個專項規(guī)劃在同一平臺上共繪一張藍圖。傳導目標統(tǒng)一，通過制作“基礎包+專項包”，明確總體規(guī)劃傳導要求，確保專項規(guī)劃的目標指標、空間布局等符合總體規(guī)劃要求。規(guī)劃范式統(tǒng)一，對專項規(guī)劃的成果構成、成果格式、編制深度予以明確，錨定技術編制路徑，規(guī)范專項規(guī)劃編審流程。
長沙市專項規(guī)劃“基礎包+專項包”內容示意圖
（三）注重三個強化，促進“總—專—詳”規(guī)劃銜接
為加強專項規(guī)劃與國土空間總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃的銜接融合，實現(xiàn)空間布局合一，探索了分階段、分層級、條目式的銜接模式。首先，強化“分階段”銜接。按照總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃兩個階段加強對專項規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接。其中，總體規(guī)劃階段定框架，側重專項規(guī)劃指標測算、指標分解、體系框架、重大設施布局等；詳細規(guī)劃階段定布局，按照詳細規(guī)劃布局深度要求，通過核準現(xiàn)狀地形地貌、核實規(guī)劃用地權屬以及加強與相關規(guī)劃銜接，實現(xiàn)專項設施在空間上精準落地。其次，強化“分層級”銜接。在同級專項規(guī)劃銜接上，注重分類調度與統(tǒng)籌協(xié)調，突出空間利用關聯(lián)較強的專項規(guī)劃布局協(xié)調；在上下級專項規(guī)劃銜接上，以空間性內容為重點，把握傳導原則和傳導內容，明確市級專項規(guī)劃向下層次規(guī)劃傳導路徑，確保各專項要素逐級傳導落地。再次，強化“條目式”銜接。將“總專”“詳專”銜接要求條目化，制定指標、條文、空間方案、數據庫等要素核對清單，作為“總—專—詳”一體化規(guī)劃銜接核心工具文件。
（四）把握三個過程，建立“一張圖”核對機制
強化高效便捷的審查核對方式，審查前強化分類。圍繞空間屬性，將47個專項規(guī)劃劃分為“上圖”、“入庫”和“其他”三種類型，明確審查對象與審查重點，形成差異化審查機制。其中，“上圖”類專項規(guī)劃是指需要統(tǒng)籌納入用地布局圖的專項規(guī)劃；“入庫”類專項規(guī)劃是指不涉及用地、但涉及空間管控的專項規(guī)劃，包含點位、控制線、政策管控分區(qū)等具有空間屬性的內容；“其他”類專項規(guī)劃是指沒有空間布局需求，按照相關專項規(guī)劃標準制定即可的專項規(guī)劃。審查中注重核對。采用“自查+核查”“機審+人審”的方式，對總體規(guī)劃傳導性、詳細規(guī)劃符合性、專項規(guī)劃科學性等方面進行核查，實現(xiàn)精準、高效率審查。針對銜接過程中出現(xiàn)的問題，通過分時序、分類別，制定“多場景”核對處置思路，提高規(guī)劃適應性。審查后注重留痕。積極探索專項規(guī)劃入庫留痕機制，對不同階段專項規(guī)劃入庫成果進行標識，實現(xiàn)專項數據入庫審查全過程留痕。
二、典型案例：《長沙市電力設施專項規(guī)劃（2019—2035年）》
長沙市上版電力專項規(guī)劃是由電力部門組織編制，由于缺乏統(tǒng)一空間平臺，造成電力設施落地性差、實施率低，規(guī)劃的實用性不高。機構改革后，長沙市啟動了《長沙市電力設施專項規(guī)劃（2019—2035年）》（以下簡稱“本版《電力專項規(guī)劃》”）的編制，并于2021年1月獲市政府批復。本版《電力專項規(guī)劃》在規(guī)劃期末新增405座變電站，較上版變電站規(guī)劃容量而言，500kV電網供電能力增加44%，220kV電網供電能力增加86.8%，110kV電網供電能力增加76.9%，為未來用電需求預留了充足的發(fā)展空間，為全面提升供電能力、保障安全可靠用電需求奠定了基礎。
本版《電力專項規(guī)劃》最大的特點為落地指導性強、可實施性強?？傮w來說主要有以下做法：
（一）多方協(xié)同，建立統(tǒng)一工作機制和規(guī)劃平臺
改變單一部門編制的規(guī)劃模式，以長沙電網“630攻堅”行動為主抓手，以長沙市電力設施建設和保護工作領導小組辦公室為組織保障，建立橫向全面覆蓋資規(guī)、住建、環(huán)保、農林、城管等相關職能部門，縱向構建市、區(qū)縣、鎮(zhèn)街、社區(qū)（村）全程參與的工作組織機制，并通過建立周檢查、周計劃的考核機制，推動全過程部門聯(lián)動。其次，強化空間協(xié)同治理，形成融合國土調查、現(xiàn)狀權屬、出讓劃撥、三區(qū)三線、各級各類已編法定規(guī)劃等數據的空間基礎，作為本次電力設施專項規(guī)劃編制實施的空間平臺，避免因數據壁壘造成規(guī)劃沖突和設施難落地矛盾。
長沙市電力設施專項規(guī)劃工作組織框架圖
（二）精準落地，協(xié)調制定電力設施項目實施方案
本版《電力專項規(guī)劃》有效發(fā)揮了電力發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領作用，強化了國土空間總體規(guī)劃的指導約束作用，同時加強了與國土空間詳細規(guī)劃的銜接，確保統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局、統(tǒng)籌落地。
在能源保障層面，本版《電力專項規(guī)劃》中提出的電網構架、110kV以上站點和廊道走向以及管控要求已全部納入國土空間總體規(guī)劃。
在規(guī)劃實施層面，同步開展新增變電站的項目實施方案和控制性詳細規(guī)劃修改程序，將涉及與詳細規(guī)劃不一致圖斑，經科學論證和專題評估后，按規(guī)定程序嚴格執(zhí)行詳細規(guī)劃修改程序，并將銜接一致后圖斑納入“一張圖”統(tǒng)一管理，使專項規(guī)劃涉及的空間布局內容完全符合國土空間規(guī)劃管控要求，確保規(guī)劃設施精準落地。
在底線管控層面，堅持“多規(guī)合一”，通過對電力設施與各項約束性要素的全面核對，確保電力設施落地時不占用強制性控制要素、不違反強制性條款。充分考慮公眾訴求和設施帶來的鄰避效應，精細核實用地條件和權屬情況，精準劃定電力設施控制邊界，形成綜合平衡、統(tǒng)籌協(xié)調、邊界清晰、實施性強的規(guī)劃方案。
（三）集約用地，探索節(jié)地型與高品質的設施布局模式
創(chuàng)新電力設施布局，將以往城區(qū)范圍內110kV和220kV變電站布局模式由戶外布局向戶內布局轉變，實現(xiàn)平均節(jié)約用地30%以上。同時，為改變變電站無法融入城市景觀問題，在關注功能的同時也關注藝術價值，探索將變電站打造為特色標志空間，推動變電站融入城市發(fā)展，提升空間品質。
長沙市將變電站打造成城市特色標志空間示意圖
（四）精細管控，建立電力設施“圖庫”管理體系
為實現(xiàn)變電站在實施過程中的及時跟蹤，對每個變電站建立“一站一檔案”的管理模式，明確變電站位置、建設模式、現(xiàn)狀情況、權屬信息等內容，實現(xiàn)一鍵查詢信息狀態(tài)，從而實現(xiàn)電力設施精細化、智慧化管理。同時，將電力設施規(guī)劃布局納入國土空間規(guī)劃“一張圖”，作為規(guī)劃管理和建設實施的依據。專項規(guī)劃實施性和精準度大幅提升，確保了電力基礎設施“布得準、落得下、送得出”。
長沙市變電站“一站一檔案”管理模式示意圖
